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PPP的六条邪道走不通,鱼龙混杂的时代结束
发布时间:2017-08-17编辑:中国PPP综合服务平台

在近期一系列旨在规范政府和社会资本合作(PPP)模式发展举措之后,财政部副部长史耀斌近日表示,下一步财政部门将重点把握好PPP工作的“四条线”,包括要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,守住严禁各类借PPP变相举债的行为的“底线”等。

8月1日财政部网站发布了史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话。他表示,做好下一步PPP工作要做到“三个统一认识”,即统一对防控风险重要性的认识,统一对PPP发展形势(总体是好的)的认识,统一对PPP发展方向(长期性、系统性的改革)的认识。

史耀斌认为,目前,一些地方政府通过PPP、政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点。为此,大家要按照中央有关要求,把防风险放在更加重要的位置上,防控地方政府债务过快上升,坚守不发生系统性风险的底线。

他列出当前PPP不规范发展的四大问题:支出责任“固化”问题、支出上限“虚化”问题、运营内容“淡化”问题和适用范围“泛化”问题。

“一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目。一些政府付费类项目,通过‘工程可用性付费’+少量‘运营绩效付费’方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。”史耀斌谈及支出责任固化问题时说。

他说,对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、实行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力。

另外,目前PPP实际操作中多以施工企业为主,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方“一拍即合”,导致部分项目“重建设、轻运营”的倾向仍然严重。

而一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。

“规范发展是推进PPP事业可持续的基础。只有做真正的、规范的PPP,才能为PPP发展注入持久的动力和活力。所以,大家不能只求速度、不求质量,否则可能会‘欲速则不达’。”史耀斌说。

他提出下一步财政部要重点把握好PPP工作的“四条线”。

一是要严控“红线”。要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一实行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。

二是要守住“底线”。要落实财预〔2017〕50号文要求,严禁各类借PPP变相举债的行为。要审慎开展完全政府付费的项目。对于不包含运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险的项目,不得安排财政资金。

三是要搭好“天线”。要全面了解掌握本地区PPP项目总体情况,对于项目总量、财政支出责任总额及占比、规范实施情况等,做到“心中有数”。这里的项目不仅包括入库项目,也要包括未入库的项目,真正做到全口径统计。

四是要明确“界线”。对于不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,要准确界定,从识别、论证、入库等环节严格把关,不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

史耀斌说,为了切实推动PPP规范发展,必须要压实责任、强化问责。对于借PPP变相举债的项目,地方政府要承担主体责任。要强化财政部门管理责任,认真履行物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购管理、预算资金管理、政府债务管理等部门职责,明确PPP不规范操作的负面清单,逐级细化责任范围和责任主体。

房地产假借PPP融资考问地方监管

在PPP项目如雨后春笋般争相冒出的同时,PPP背后存在的各种问题也在不断显现。8月1日,北京商报记者从财政部获悉,财政部副部长史耀斌在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话指出,目前PPP发展不规范还存在三大难题,分别是房产项目伪装PPP融资、10%支出上限“虚化”、运营内容“淡化”。业界指出,实际上这三大问题都在拷问着地方对PPP项目把关的尺寸与松紧度,在推广与支撑PPP的同时,财政部未来还需用更加严谨、专业的论证和更加完善的责任追究机制,杜绝包装PPP事情的发生。

具体来看,史耀斌指出,目前有一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。

北京商业经济学会常务副会长赖阳表示,由于PPP项目拥有一定的扶持政策,所以融资相对更为方便快捷,有部分开发商就会将纯商业化的项目包装成承担了公共职能的PPP项目,例如该项目的主要内容就是住宅,但在申报时,开发商将项目描述成体育场馆等公共运动类场所,同时在小范围内配建住宅,这样就能包装成具有公共职能的PPP项目,从而更快获得融资,但在实际建设时,开发商会将运动设施的规模相应减少,最终成为伪PPP项目。赖阳建议称,未来财政部还需要加强对项目的可行性研究与监督机制,用更加严谨、专业的论证和更加完善的责任追究机制。

对于房地产项目伪装PPP项目一事,史耀斌也指出,未来在推广PPP项目的同时,财政部仍需对不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目准确界定。

PPP要走正道,六条邪路走不通 ——规范座谈会讲话等新近政策剖析

山雨欲来风满楼。鱼龙混杂的PPP推广时代结束了,PPP规范运作时代到来了。防控地方政府债务风险是中央的统一部署。PPP是合规增加地方债务的主渠道,然而目前PPP运作存在诸多不规范。7月14-15日全国金融工作会议上,习总书记指出严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任,以坚守不发生系统性金融风险为底线。国发〔2014〕43号文规定,PPP是地方政府合规增加债务的主要方式之一。7月21日国务院法制办公开《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称《PPP条例意见稿》),该意见稿第一条明确:PPP立法首要宗旨是“规范”。8月1日,财政部召开《进一步推进PPP规范发展工作座谈会》,史副部长讲了PPP四大问题及四大工作线(下称《史部长讲话》)。

千锤万凿出深山,烈火焚烧若等闲。无论是政府方、社会资本方,还是咨询服务方,您的基础设施和公共服务项目(下称基建项目)做好了迎接检查和挑战的准备吗?先让大家从以下最基本的六方面开始来准备。

一、         基建途径:PPP是正道,购买服务是邪路

“目前,一些地方政府通过政府购买服务等方式,变相举借债务,导致债务规模增长较快,债务率甚至超过了警戒线,形成潜在的风险触发点”,《史部长讲话》如是说(下同)。

近日,财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),禁止以政府购买服务名义实施基础设施。“部分地方政府和市场机构对PPP发展前景表示担忧,认为政府付费类PPP与政府购买服务一样,都属于被政策限制的范围。”实际上,这种做法违背了《政府采购法》等关于“先预算、后购买”、“列入采购目录”、购买服务期限不超过三年的规定。

上述采用购买服务等方式实施基建项目是暗道,依据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)规定,PPP才是国家提倡的“明渠”。“事实上,中央始终将PPP定位为一项长期性、系统性的改革”,87号文是“对短期内一些错误认识和违规行为的修正,有利于PPP事业的长期、健康、可持续发展。”

可见,对地方政府来说,要么以自有资金实施基础设施,要么严格按照PPP政策操作,才可以避免走上违规举债的邪路。对社会资本来说,地方政府规范操作,投资建设运营才有保障。对咨询服务人员来说,规范服务,才能避免终身追责。值得注意的是,实施基础设施,合规的路只有两条,违规的路却有许许多多,除了未按照PPP模式操作的政府购买服务(俗称“小PPP”)外,还包括BT,融资建设、地方融资平台及其他变种。

二、PPP对象:公益性是正道,纯商业是邪路

“一些地方政府将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP,借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”,实现快速审批和融资,会绕过相关产业政策监管,影响宏观调控效果。”

政府没有提供责任的项目是商业性项目,不能作为PPP项目。《预算法》第35条规定,政府举借的债务只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。财金[2016]92号文规定,确保PPP项目属于公共服务领域。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的引导意见》(发改投资[2014]2724号),PPP项目是指公益性项目,根据是否有收益及收益是否实现投资成本的全覆盖,区分为经营性、准经营性和非经营性三类。如何区分公益性项目和商业性项目呢?按照2724号文规定,政府负有提供责任的才是公益性项目,比如公立医院、供水。政府不负有提供责任的就是商业性项目,比如私立学校、迪士尼乐园。《PPP条例意见稿》第三条(一)项也是这样规定的。

政府不能为商业性项目举债,但商业性项目可以作为PPP项目收入来源吗?发改投资[2014]2724号文规定:“依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源,为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。”财建[2015]111号文规定,“收费不足以满足社会资本或项目企业成本回收和合理回报的,在依法给予融资支撑,项目沿线一定范围土地开发使用等支撑措施仍不能完全覆盖成本的,可考虑给予合理的财政补贴。”以上文件中的广告、土地开发等显然都是商业性项目。可见,商业性项目在一定范围内可以作为PPP项目收入来源。

商业性项目中,产业项目可以作为PPP项目收入来源,但房地产开发项目可以吗?财金〔2016〕91号文规定:“PPP项目用地依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块,……可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”国土资厅发〔2016〕38号文规定:采用PPP方式实施项目建设时,相关用地需要有偿使用的,将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施,但用地范围仅限于产业用地,不包括房地产业用地。因此,房地产开发项目即使作为PPP项目收入来源,其土地取得也不应与PPP项目合并招标。

可见,PPP项目主体一定是公益性项目,即使包含政府没有提供责任的商业性项目,也只能作为公益性项目的收入来源。涉及房地产项目时,应该受到土地相关规定的限制。鉴于该要求并非新规定,对所有的PPP项目,都应该严格把关;“对于不属于公共服务的纯商业化项目,以及仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目要准确界定,从识别、论证、入库等环节严格把关,不能继续任由其打着PPP的旗号混淆视听”。

三、PPP方式:真运营是正道,只建设是邪路

“从实际情况看,当前参与PPP项目的多为施工企业,既不愿意承担运营风险,也不具备运营能力,主要通过施工获取利润。同时,一些地方政府也更看重“上项目”的短期目标。两方‘一拍即合’,导致部分项目‘重建设、轻运营’的倾向仍然严重。”

同样产出下能降低合作期成本,特别是运营成本,是基建项目采用PPP模式而非传统模式的首要理由。《PPP物有所值评价指引(试行)》(财金[2015]167号)第26条规定:“定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。”在实务中,由于使用了虚拟项目而非实际项目计算PSC值等原因,物有所值评价有形式化倾向。

真运营一直是现行政策所推荐的,只建设是不推荐。发改投资〔2016〕2231号第3条规定优先采用的PPP实施方式有BOT、BOOT、DBFOT、BOO、ROT,都带“O”(运营)。财金〔2017〕76号文规定:申报的第四批示范项目不得采用建设-移交(BT)方式实施,项目应当建立完善的运营绩效考核机制,有经营性现金流。财金函[2016]47号文规定也有类似规定。《PPP条例意见稿》第2要规定:社会资本方应该负责PPP项目的投资、建设、运营。

《史部长讲话》是第一次强制真运营,而不仅仅是推荐。该讲话明确:PPP项目要以运营为核心,发挥社会资本的优势,提高公共服务供给效率。对于不包含运营内容、社会资本不实际承担项目运营风险的项目,不得安排财政资金。对于仅涉及建设、无运营内容的纯工程项目,不能继续任由其打着PPP的旗号“混淆视听”。

可见,真运营才是PPP运作方式的核心。真运营要求降低项目合作期内运营成本、提高公共服务供给效率。对于实务大量存在的以物业管理、维修养护作为运营内容,但社会资本几乎不承担任何风险的项目,都不是规范的PPP项目。当然,按照法不溯及既往原则,对已经入库的PPP项目,可以不再追究,对尚未入库的PPP项目,则应该严格把关。

四、PPP回报:绩效付费是正道,纯可用性付费是邪路

“一些政府付费类项目,通过工程可用性付费+少量运营绩效付费方式,提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险”。“可用性付费+运营绩效付费”是PPP实务中主流的PPP回报机制。引人关注的是,其中许多项目运营绩效付费累计不超过建设总投资的1%,工程验收合格即可逐年支付建设总投资本金及回报/利息超过全部政府付费额的99%,就是BT模式的隐名版。

可用性付费及绩效付费均是合规的PPP回报机制,但可用性付费不宜以工程为对象。《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第11条第(四)项规定项目回报机制包括政府付费。其附件2 规定,政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务,主要包括可用性付费(AvailabilityPayment)、使用量付费(Usage Payment)和绩效付费(Performance Payment)。结合财金函[2016]47号文及财金〔2017〕76号文规定,只要工程验收合格就可具备逐年付费条件的建设-移交(BT)是不提倡的。

“补建设”是PPP推广的策略,“补运营”才是PPP规范的正道。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定:“对项目收入不能覆盖成本和收益,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方各级财政部门可给予适当补贴。财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率、财政中长期承受能力等因素合理确定。地方各级财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变,探索建立动态补贴机制。”

绩效付费逐步成为了政府付费的抓手。《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)第19条规定:“PPP项目合同中应包含PPP项目运营服务绩效标准。项目实施机构应……定期对项目运营服务进行绩效评价,绩效评价结果应作为项目企业或社会资本方取得项目回报的依据。”《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)第17条规定:“合同应当约定项目具体产出标准和绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩”;第28条规定:“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向项目企业或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”

可见,以补运营为特征的绩效付费已经成为了规范PPP项目的标配。而以补建设为特征、“锁定政府大部分支出责任”的工程可用性付费已经沦为PPP项目的弃儿。按照法不溯及既往的原则,对于已经入库PPP项目中的工程可用性付费,不再追究。对于尚未入库的,应该严格把关。关于可用性付费,按照敬重历史、宜疏不宜堵的原则,限制其使用范围,以与工程可用性付费划清界限。对此,笔者建议:可用性付费的金额以不超过建设总投资的本金为限,将建设总投资对应的回报/利息纳入绩效付费的范围。即使按照2年建设、8年运营、等额本金、IRR取5%、净流转税取2%算,这样规定锁定政府付费额也不超过78%,避免锁定政府绝大部分支出责任和兜底项目风险。

五、PPP目标:提质增效是正道,变相融资是邪路

“一些地方政府为了吸引社会资本和金融机构快上、多上项目,通过BT、政府回购、承诺固定投资回报等明股实债方式,实施PPP项目”。

变相融资违背了PPP项目的宗旨。“大家推广PPP模式的初心,是要推动公共服务领域供给侧结构性改革,引入市场的机制和资源,提升管理能力,促进公共服务提质增效,而不是单纯地解决融资问题”。

变相融资违背了PPP现行政策。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号文)规定:“地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。”。此外,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第21条、财金[2015]57号、国办发[2015]42号均有类似规定。

可见,以固定回报、回购安排、明股实债为特征的变相融资,自始均是违背PPP政策规定的。PPP宗旨不是为了融资,而是为了提供公共服务供给的质量和效益,这也是《PPP条例意见稿》第一条所明确的。对所有的PPP项目,都应该据此严格把关。

六、PPP评估:不超10%是正道,变通突破是邪路

PPP项目支出责任不得超过一般预算支出10%是PPP红线。依据财金〔2014〕113号文规定,财金〔2015〕21号第25条规定:“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况,因地制宜确定具体比例,并报财政部备案,同时对外公布。”在目前严控地方政府债务增量背景下,省级财政部门难以超过10%的标准。

“对于PPP项目支出责任不得超过预算支出10%的规定,一些地方政府认识不到位,把关不严、实行不力,还有些地方政府能力不匹配,对当地财力和支出责任测算不准确,导致财政承受能力论证流于形式,失去了“安全阀”功效,很可能加剧财政中长期支出压力”。实务中,大量PPP方案对此变通,以提高财政支出年增长率、通过基金支出安排、故意漏算政府支出责任等手段,达到突破一般预算支出10%的效果。

对此,财政部即将采取措施。《史部长讲话》载明:“要强化财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束,统一实行口径,加强信息公开。所有项目都必须在PPP综合信息平台中,及时公开财政承受能力论证报告及有关数据。未按规定公开的,要从项目库中清退。各地要建立PPP项目财政支出责任统计监测体系,中央财政和省级财政对接近或超出10%红线的地区,要进行风险预警。”

可见,PPP项目支出责任不得超过一般预算支出10%是PPP红线,不存在变通突破的空间。对所有的PPP项目,都应该据此严格把关。笔者建议,无论是地方政府,还是社会资本及咨询服务机构,在做一个具体PPP项目前,应该首先做地方PPP项目规划,明确政府付费PPP项目投资总额,并将该总额分解到具体PPP项目之中,从而控制单个PPP项目投资总额。这一做法,在笔者咨询服务中,都能得到地方政府领导的认可。

综上所述

以上PPP六条核心规则,都不是新规定,而是对已有PPP政策的总结和提炼;无论是地方政府,还是社会资本及咨询服务机构,都应严格实行,避免走上邪道。

鱼龙混杂的PPP推广时代结束了,PPP规范运作时代到来了。




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